時代周報：養(yǎng)老問題的爭議，目前可以從兩個方面關(guān)注，一是社會保險制度的分配正義，一是包括養(yǎng)老金在內(nèi)的社保資金這塊蛋糕如何做大。明年開始實施的 “十二五”規(guī)劃和剛出臺的《社保法》都明確了今后社保體系的發(fā)展方向，并以立法的形式明確提出了要實施“全國統(tǒng)籌”的目標。對此，你怎么看？
岳經(jīng)綸：提高社會保險，尤其是養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次大概從上世紀90年代我們國家開始建立社會保險制度的時候就談到了。但直到今天，盡管名義上有二十來個省達到了省級統(tǒng)籌的水平，但實際從運作層面來看，還是有很多水分。像養(yǎng)老保險制度這么重要的制度從一開始就應(yīng)該確立一個全國統(tǒng)籌的目標，而不是到了今天再來談全國統(tǒng)籌。上世紀30年代的美國，在一開始設(shè)計法定養(yǎng)老保險制度時，就是一個全國性的制度，而不是各州自行其是。
當然，當初之所以缺乏統(tǒng)一的籌劃，也要歸咎于“文革”中期原先的勞動保險體系遭到了破壞，職工的社會保障責(zé)任被推給了企業(yè)，這造成了我們必須從零散的企業(yè)式的社會保障體制轉(zhuǎn)移到社會化的保障體系。這種低起點，并且是自下而上的統(tǒng)籌過程在應(yīng)對今天緊迫的社會保障體系的建設(shè)任務(wù)時，難度就比較大，在速度上就顯得非常緩慢。
這是一個很嚴重的歷史問題，當然，也有改革設(shè)計時的可行性考慮問題。實際上，從這里也可以反映出我國社會保障政策規(guī)劃中的一個非常核心的問題，那就是在我們國家，長期以來還沒有形成一種“社會公民身份”的理念。舉個例子，作為一個中國人，在社會福利和社會保障領(lǐng)域我們應(yīng)該有一個共同的福利權(quán)利或共享的服務(wù)項目，或者某種福利象征或符號，比如說，不管你身處何地，只要在中國境內(nèi)，大家都享有某些底線平等的福利待遇。但到目前為止，我們還找不到這樣一個福利象征或具體福利。所以，從社會層面上講，好像不存在“一個中國”，也不存在一個“中國人”的概念。而我們今天社會保障制度建設(shè)的很重要的一個任務(wù)就在于建構(gòu)一個統(tǒng)一的“社會中國”。基本養(yǎng)老保險的“全國統(tǒng)籌”，全民醫(yī)保的實現(xiàn)，普惠型社會福利制度的建設(shè)等，都可以看成是建構(gòu)統(tǒng)一的“社會中國”的一個要素。
時代周報：在我們國家，生活在不同地域的人所享受的福利都是有區(qū)別的。
岳經(jīng)綸：是的，都是社會政策或者說社會保障制度地方化的結(jié)果，是社會權(quán)利碎片化的表現(xiàn)。這種局面的形成是由于在社保制度改革一開始就缺乏一個全國性的整體設(shè)計，這為后來的社保制度建設(shè)留下了很大的隱患。過去我們在勞保制度方面曾有過全國統(tǒng)一的設(shè)計，但這一經(jīng)驗并沒有得到很好的總結(jié)。所以，在上世紀 90年代開始設(shè)計社保制度時，僅僅為了操作上的方便，這種地方化的福利供給制度就得以保留下來，并隨著各個地方政府的社會保障政策改革和創(chuàng)新而固化，以致全國出現(xiàn)了不同的“福利地區(qū)”。這種“福利地區(qū)”與前面講的社會保障制度地方化既有相同點，又有不同點。相同點都是地方化，不同點是前者是建立在統(tǒng)一的地方身份基礎(chǔ)上的，不存在職工與居民、城鄉(xiāng)之間的區(qū)別。這種“福利地區(qū)”在發(fā)達的沿海地區(qū)比較明顯，如東莞就是一個很好的例子。東莞已經(jīng)建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度。在這個意義上講，我們的社保改革帶來的是“福利地區(qū)”而不是邁向“福利國家”。
時代周報：你剛才提到的五六十年代我們國家所實施過的全國統(tǒng)籌指的也是城鎮(zhèn)居民吧？農(nóng)民自始至終一直都被排除在這一制度之外的？
岳經(jīng)綸：對，直到今天，我們談“全國統(tǒng)籌”的概念，依然指的是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。至于農(nóng)民這一塊，純粹的農(nóng)民因為不存在流動，所以關(guān)于農(nóng)民的一塊主要也是指處于流動狀態(tài)的農(nóng)民工而言。所以，這里也體現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的困境所在。政府也意識到了農(nóng)民養(yǎng)老保險的重要性，正在積極推動農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的建設(shè)。
PART 2 政府應(yīng)付“出事”與“生事”，影響公共資源流向
時代周報：就具體如何實現(xiàn)統(tǒng)籌，你有過怎樣的一些思考？
岳經(jīng)綸：討論全國統(tǒng)籌這一步，最重要的不是提出目標，而是怎樣實現(xiàn)從縣級、地市級統(tǒng)籌到省級統(tǒng)籌。我們認為目前最重要的在于把省級統(tǒng)籌這一塊做實，省級做實了，接下來一步才是全國統(tǒng)籌。真正的全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)，不僅需要政治意志，而且也意味著中央政府要承擔起養(yǎng)老保險的財務(wù)責(zé)任。
其阻力有二：一方面，阻力必然來自于地方本位主義。收上來的錢，本地民眾希望用來提高自己的福利；政府則希望自己握有更多的資金。況且，在征繳方面，如果這部分錢是要上繳的，很多富裕的地方政府的積極性就不會很高。也就是說，這里會有一個逆向選擇問題和道德風(fēng)險問題。另一方面，關(guān)鍵還在于我們在政治上的重視還不夠。如果用辦奧運、辦亞運這樣的精神來統(tǒng)領(lǐng)社保工作，那肯定不一樣。這次《社會保險法》的通過，應(yīng)該是一個機會。所以，從這里出發(fā)，我們應(yīng)該抓住這次立法的契機，在制度架構(gòu)上整合那些碎片化的管理模式，建立一個全國性的制度。
時代周報：你說的這種大型項目，也有可能占用了本該用于社保的資金？
岳經(jīng)綸：目前，我們政府拿著納稅人的錢主要做了什么？在我看來，一是應(yīng)付“出事”，主要是應(yīng)急管理和維穩(wěn)，比如最近爆出的維穩(wěn)費用已經(jīng)高達5000多億人民幣。另一個則是應(yīng)付“生事”，這里的“生事”，也可以說是“盛事”，主要是指政府爭取來的一些大型項目和工程，比如大城市會申辦奧運、世博之類的大型賽事，小地方則熱衷于承辦各種會議、活動?！俺鍪隆焙汀吧隆倍夹枰ê芏噱X，這就使得常規(guī)公共服務(wù)的資金少了。更重要的是，這種花錢模式很可能形成新的利益集團，這些利益集團就會千方百計地做大應(yīng)急這一塊。在沒有有效制約的情況下，“生事”這一塊也成為很多地方政府花掉原來想花不敢花的錢的契機，或者是啟動一些并非亟需的基礎(chǔ)建設(shè)的借口，這里又會花掉很多錢。
時代周報：正如你說的，統(tǒng)籌不僅僅是覆蓋面的問題，作為公共服務(wù)項目的養(yǎng)老金應(yīng)該是均等化的。但據(jù)媒體的曝光，還存在一些公務(wù)員擁有特殊待遇。此外，某些國企的高管也被爆出存在一些享受巨額退休金的情況。這是否意味著我們的低收入人群和這些高收入人群在退休以后依然保持著同樣的差別待遇？
岳經(jīng)綸：在目前的中國，由于一次分配的不公平程度太大，導(dǎo)致二次分配的效用無法體現(xiàn)出來。當然，也可以說二次分配的力度還不夠大。比如一個普通工人的工資本來就低，屬于那種“在職貧窮者”（working poor），這些人本來應(yīng)該是社會福利制度的保障對象。但實際的情況是，這部分人現(xiàn)在還得反過來從他們微薄的工資里拿出一部分繳納社會保險，這帶來的結(jié)果就是加劇了不公平現(xiàn)象。
經(jīng)濟學(xué)界有一個很簡單的觀點，認為我們內(nèi)需不足是因為民眾不花錢，而民眾為什么不花錢，是因為我們沒有完整的社會保障體系。這個邏輯可能忽視了一點，從國家的層面來看，要讓民眾花錢不光需要社保體系的建設(shè)和完善，還需要提高整體公共服務(wù)的質(zhì)量，降低整體公共服務(wù)的價格。至少讓民眾在教育、住房、醫(yī)療方面減少一部分支出，例如提供更多的保障性住房等措施。
時代周報：這里是否還有一個稅收和福利不對等的問題，比如一般來說，高稅收比如伴隨著高福利，低稅收則享受低福利，但在我們國家似乎是一種“高稅收-低福利”的模式。
岳經(jīng)綸：我們國家這個問題確實很嚴重，比如北歐的“社會民主”福利模式，他們稅收很高，但享受的也是“從搖籃到墳?zāi)埂钡母吒＠?。再如美國，雖然和北歐相比，他們算是低度福利國家，但即使是這樣，他們的福利也比我們高很多。
這里面有一個很核心的問題，在于政府的職能是什么。本來的邏輯是，民眾交稅給政府，目的在于換取政府的公共服務(wù)，這是一個基本的社會契約，但在我們國家并沒有建立起來。
PART 3 政府：主導(dǎo)不如承擔監(jiān)管責(zé)任
時代周報：除了分配正義外，普通民眾對養(yǎng)老金的資金安全問題也多有關(guān)注，最近由媒體爆出的社保基金13年巨額虧損6000億不得不引起大家的震驚。對此，你怎么看？
岳經(jīng)綸：在目前的制度架構(gòu)下，社保資金虧損幾乎是肯定的，因為我們現(xiàn)在的社?；鸬耐顿Y渠道非常狹窄。除了全國社會保障基金外，分布在各個縣市的社?；鹬挥袃蓷l路，一是儲蓄，一是買國債。最近審計署的報告指出這部分資金的收益只有2%，這大大低于我們的CPI.
關(guān)于社保資金的保值問題。第一是保本，風(fēng)險大的地方進入要慎重；第二是要監(jiān)管，陳良宇案發(fā)生以后盡管社保資金被挪用的情況少了很多，但畢竟目前的制度安排很難做到徹底監(jiān)督，所以還是要防止被挪用。關(guān)于增值問題，又涉及到金融體系的建設(shè)。換句話說，把社保的這部分資金交給政府，如果政府并沒有很多的金融人才來運作，那么增值的目的也就很難達到了。當然，我們會發(fā)現(xiàn)有很多企業(yè)的年金是交給市場去運作的，這方面還是有一些經(jīng)驗可供總結(jié)。但是這里有一個前提，那就是我們的市場需要擁有足夠講誠信、有財技和有社會責(zé)任感的金融機構(gòu)。否則，一切都是空談。
時代周報：也就是交由第三方管理。如果是這樣的話，那么政府的職能在于監(jiān)管而不是運作？
岳經(jīng)綸：對，政府主要起到監(jiān)管的作用。比如智利，私人部門成為養(yǎng)老金的主要運作力量，政府主要起到監(jiān)管作用。同樣，香港政府推出了“強制性公積金”。這里的公積金雖然沒有統(tǒng)籌的概念，但畢竟是一個金融賬戶，這筆錢也是由雇主和雇員一起籌集，并交給市場來管理。香港政府有一個強積金管理局，它的職能就是兩個：一是監(jiān)管市場上的金融機構(gòu)，防止他們的不法行為；二是監(jiān)督雇主為雇員繳納公積金。
PART 4 調(diào)整人口政策，應(yīng)對養(yǎng)老困局
時代周報：無論是分配上的正義，還是社保資金的有效保值、增值，這都是短時期，基于三年、五年的考慮。然而，如果將時段拉長，從三十年甚至五十年來看，未來中國人口紅利的消失和必然隨之降臨的人口高度老齡化將會給中國社會的養(yǎng)老問題帶來巨大的結(jié)構(gòu)性難題，對此，你覺得是否要有一些未雨綢繆的政策變更？
岳經(jīng)綸：這確實是一個大問題，比如歐洲現(xiàn)在流行的說法是“現(xiàn)在退休的人是最舒服的”，再過一二十年退休的人是否還能拿到高額的養(yǎng)老金，就要打上一個巨大的問號了。隨著人口平均壽命的增長，像德國這樣的國家，人均壽命都已經(jīng)達到了85歲左右，但新生人口又比較少，人口結(jié)構(gòu)的越來越老化是一個必然的趨勢。
時代周報：所以，像北歐一些國家采取的辦法之一就是延長退休年齡，比如我記得丹麥的退休年齡就是67歲。
岳經(jīng)綸：西方發(fā)達國家上世紀在80年代就已經(jīng)注意到了這個問題，這是一個大趨勢。不過，回到中國的情況，這幾年由于青年人就業(yè)壓力比較大，恐怕不會馬上出現(xiàn)大幅度延長退休年齡的政策。但如果再過十年或者更長一點，我們的人口紅利銳減甚至消失了，我們就必須要有一些措施。比如除了逐步適當?shù)匮娱L退休年齡，還可以增加教育時間，包括延長義務(wù)教育年限等措施。當然，盡管我們現(xiàn)在還不會出臺推遲退休年齡的政策，但是一定要做好這種準備。
時代周報：調(diào)整原先的生育政策恐怕也是出路之一？
岳經(jīng)綸：是的，在很大程度上，中國的老齡化是公共政策干預(yù)的結(jié)果。相比西方發(fā)達國家，我們國家的人口老齡化有兩個不同。一是我們經(jīng)常說到的“未富先老”，這里指的是工業(yè)化與老齡化同時進行的現(xiàn)象。西方社會一般在18世紀進入工業(yè)社會，到了20世紀中后期才開始出現(xiàn)人口老齡化現(xiàn)象。
我們的情況不同，短短三十年內(nèi)，同時發(fā)生了這兩種現(xiàn)象。二是我們的人口老化有著很強的公共政策的因素，計劃生育政策實施在很大程度上給我們帶來了今天的局面。鑒于這一點，我們只要適當調(diào)整計劃生育政策，我們的出生率又會上去。
當然，這里也有很大的風(fēng)險，那就是在城鄉(xiāng)二元的格局下，就算放開“二胎”政策，由于現(xiàn)代社會生活的高度競爭性，以及城市生活成本較高以及幾十年來獨生子女政策的慣性思維，還是有很多人會選擇生一胎，畢竟以犧牲第一個孩子的生活質(zhì)量為代價換取第二個孩子的出生，這會讓很多城市的父母望而卻步；而在農(nóng)村，多子多福的思想還有殘留，加其他一些因素，就可能造成農(nóng)村人口進一步增多。農(nóng)村人口增加本身這當然沒有問題，但畢竟限于各種教育條件的制約，農(nóng)村人口缺乏向上的社會流動機會，那么在總體上，這樣的政策是增加了低收入甚至是低素質(zhì)人群的比例。
時代周報：如何解開城市人口“想生而生不起”或者“想生而不敢生”的困局呢？
岳經(jīng)綸：這就需要完善公共服務(wù)體系，提升公共服務(wù)的質(zhì)量，同時降低公共服務(wù)的價格。也就是說，政府需要承擔起更多的生活成本，比如低收入家庭的住房，普通居民的醫(yī)療，所有人的基礎(chǔ)教育和部分人的高等教育，這些都是政府需要承擔的責(zé)任。只有把這一部分責(zé)任減輕，今天中國的大部分城鎮(zhèn)居民才敢考慮生第二胎。
